文｜王靜 梁亞倫
編輯｜魯偉
法治是互聯網治理的基本方式，運用法治觀念、法治思維和法治手段推動互聯網發展治理，是我們必須始終堅持的原則和底線。二十大報告指出，要“健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態”，并多次強調：“要堅持依法治網、依法辦網、依法上網，讓互聯網在法治軌道上健康運行。”
(資料圖片僅供參考)
3月23日，國家互聯網信息辦公室公布《網信部門行政執法程序規定》（下稱《規定》），自2023年6月1日起施行。《規定》對2017年5月2日《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》（下稱原《規定》）進行了全面修訂，較之于2022年9月發布的《網信部門行政執法程序規定（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），也進行了多個條目的完善修改，對網信部門行政執法的立法目的與原則，執法程序、執行與監督等制度進行了細致規定。
《規定》基本實現了在《網絡安全法》《電子商務法》《數據安全法》《個人信息保護法》《電子簽名法》《互聯網新聞信息服務管理規定》和《網絡信息內容生態治理規定》等網絡立法“四梁八柱”基本構建的前提下，用一部科學先進、規范系統的部門規章，切實保障網信部門涉互聯網執法法律依據的更加精細化、更具操作性，進一步規范網信部門依法履行職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和公共利益。
01背景與意義
論及《規定》出臺的意義，可以先從背景談起。3月23日，國家網信辦有關負責人答記者問中介紹了《規定》出臺的背景：一是全面推進嚴格規范公正文明執法的必然要求；二是維護人民群眾合法權益的重要法治保障。網絡空間不是“法外之地”，新時代新征程上全面推進嚴格規范公正文明執法，必然要求網絡空間治理中的行政執法標準統一、依據一致。
2021年新修訂的《行政處罰法》明確行政處罰定義，擴充行政處罰種類，完善行政處罰程序，強化行政執法責任，諸多亮點和創新需要部門規章層面的細化立法加以具體貫徹落實。《規定》即是落實《行政處罰法》修改精神在網信部門的具體體現。
《規定》進一步規范了網信部門行政處罰的實施，細化了管轄、立案、聽證、執行等程序制度，建立健全了法律責任銜接機制，強化了行政執法監督，有效踐行了二十大報告中“全面推進嚴格規范公正文明執法”的要求。
網絡空間是億萬民眾共同的精神家園，網絡法治與10億多網民直接相連，與14億多人民群眾的獲得感、幸福感、安全感息息相關。堅持人民主體地位，中國網絡法治建設的根本要求，也是《規定》的首要考量。《規定》在原《規定》的基礎上對當事人陳述、申辯等程序性權利加以強化保護，通過保密規定、證據采納規則、執法監督等進一步踐行人民至上的立法原則。數字化時代人民群眾的生產生活空間的線上拓展必然導致海量的網絡參與行為，而其中網絡黑客、電信網絡詐騙、侵犯公民個人隱私等違法犯罪行為層出不窮，嚴重侵害了廣大人民群眾的合法權益，因此《規定》的完善修訂與重新出臺，便是有效規范網信領域行政執法程序和有力維護人民群眾合法權益的具體寫照，便是堅持網絡法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的生動體現。
除此以外，《規定》還將從以下幾個方面發揮其開創性、指引性、前瞻性的具體作用：一是完善網信部門依法行政具體規定，有效保障了網信領域行政執法的高效規范；二是構建了順應時代躍遷的制度體系，有力推動了新業態與數字經濟的高速發展；三是提供了內容創新的網絡法治成果，進一步填補具體領域行政執行的立法闕漏；四是細化了行政基本法律的執法規范，有助于緩解實踐層面執法難執法亂的現象；五是引入首違不罰、無過錯不罰制度，體現了執法處罰力度背后的溫度；六是堅持人民群眾主體地位的立法原意，在具體程序規范層面保障當事人合法權益。
02宏觀思考與時代追求
對比《規定》與原《規定》中的有關內容，可以窺見《規定》制定過程中的諸多宏觀考量與時代追求。《規定》較為完整地保留了原《規定》的體例結構，遵循了立法技術層面的連貫性與繼承性，降低了各級網信部門由于執法依據變更帶來的學習成本。在原《規定》基礎上，《規定》在標題上回應了《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規對網信部門權限的拓寬，實現了從僅“內容管理”到部門職權內的全域規范。
在總則中，《規定》增設了處罰與教育相結合、行政執法監督制度、行政執法中的保密要求、回避制度，有效銜接了《行政處罰法》等上位法對新時代法治政府建設中的行政執法科學性、協同性的具體要求，實現了網絡空間治理層面行政執法規范化、制度化的再進一步。
以具體條款為例，《規定》的提升更加顯而易見。如《規定》與原《規定》的第二章均規定了管轄制度，其中《規定》第9條至第12條分別涉及層級權限、管轄權爭議、指定管轄和移送規定等，較之于原《規定》，《規定》完整詳實地對網信部門縱向維度的管轄權爭議進行了解決方案的有效升級，擴展了網信行政處罰案件的管轄層級限制。創設了管轄權爭議情境下的管轄規則，細化了上下級網信部門進行案件指定和移送時的強制性要求；創新性設計了涉及國家安全等情形的案件報告上級和報請管轄的制度；強調規范了行刑銜接框架下的案件移送機制等，將有助于改善一段時期以來網信行政執法中存在的大量案件“誰來管”“誰該管”“怎么管”未能較好厘清的困境，實現網絡空間法治基礎的反復夯實和網信部門行政執法的提質增效。
再比如《規定》第三章第二節較之于原《規定》第四章“調查取證”部分，更加詳細規定了網信部門行政執法的調查取證程序和證據規則，完善了執法人員的資格要求、協助調查的實施程序、證據采信的種類、電子證據取證規則、詢問筆錄的制作要求、調取證據的方式等；增設了定案證據須查證屬實原則、非法證據排除規則、區別于傳統視聽資料的電子證據取證規則等，有效解決了網信部門在行政執法實踐中時常遇到的悖論——互聯網企業對網信部門行政執法中可能產生的自身數據泄漏等信息安全問題導致經營風險的隱憂而難以全力配合，網信部門行政執法中的證據調取規則又要為了實現事實清楚、證據確鑿、依據準確、程序合法的執法目標，而盡可能實現證據材料獲取的全面與真實。
諸如此類的完善修訂與創新規定，全面完善了網信部門的行政執法程序，及時有效地回應了網絡空間治理實踐中的新情況、新問題，體現了創新引領、與時俱進的網絡行政立法特征和準則，對下一階段的互聯網行政執法起到了堅實的法制保障效用。
03立法技術的精耕細作
網絡立法面臨技術性強、發展速度快、涉及范圍廣、調整對象復雜、問題新穎多變等多重挑戰，只有科學的立法程序、高超的立法技術才能精準解決網絡發展帶來的問題。如果說《規定》與原《規定》的內容比較更多是一種演進式創新的立法產物，那么與《征求意見稿》的細微差異，則更能體現立法者在立法技術領域上的嚴格規范與深耕細作。
以總則部分為例，較之于《征求意見稿》，《規定》增添了《行政強制法》作為立法依據，以“等”字擴容了涵蓋行政處罰的行政執法內容，簡化了網信部門行政執法的原則要求，刪除了執法證的制作核發表述，明晰了執法人員的回避情形等，諸多微小變化體現出了《規定》立法的補闕掛漏，俾臻完善。
此外，《規定》在分則中還對違法行為發生地的列舉項、移送其他行政機關管轄的處罰種類、協助調查函的載明事項和權限要求、非法證據排除規則、詢問筆錄的簽名要求、先行登記保存證據的沒收、采取行政強制措施的設備物品性質要求、類似“簡易程序”案件的快速辦理等內容進行了更新與規范，體現出《規定》對嚴謹性和科學性的追求。
《征求意見稿》中第十條“對當事人的同一違法行為”中的“同一”在《規定》中變成了“同一個”，細微處量詞的增加巧妙地避免了原稿中可能引發的“限制同類”亦或“限制單次”的爭議。
類似的還有《規定》中第三十二條將《征求意見稿中》的“可以采取查封、扣押等行政強制措施”改為“可以采取查封或者扣押措施”，限縮了各級網信行政執法主體利用“等外等”的規則漏洞，在執法實踐中采取限制人身自由、侵犯財產性權利等不合法行為的可能性，有力保障了執行階段的“守規矩”“不走樣”，真正實現以良法促進發展、保障善治。
04亮點頗多，亦有解釋空間
《規定》亮點頻現，但部分規定仍有需要解釋和明確的空間。《規定》采用了“行政執法程序規定”的命名規則，并在第二條指明適用范圍是“網信部門實施行政處罰等行政執法”，那么《規定》還適用于行政處罰以外的哪些執法行為還有待明確。
而且，《規定》在第一條中將《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》作為上位法依據，在體例結構安排上完全遵循《行政處罰法》，除卻少量的行政強制、法制審核制度內容，看起來也還是一部行政處罰程序規定，而對同樣作為效力依據的《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》所涉及的執法如何依據《規定》來落實還有待明確。
《規定》對于“約談”的處理有待進一步細化。作為一種柔性行政行為，約談在行政法理論上通常被認為是行政指導的表現形式之一，被廣泛運用于中國行政機關的執法實踐中。約談雖然帶有警示、告誡意味，在含有指導性內容的同時有一定的警戒和威懾性，但約談的本質是“談”，而非“名談實罰”的懲罰性、強制化執法措施。
《規定》第38條規定了“網信部門對當事人作出行政處罰決定前，可以根據有關規定對其實施約談，談話結束后制作執法約談筆錄”。也即是說約談是行政處罰的前置程序，并非約談后可致罰或不罰兩種后果。目前《規定》中的方法似乎與常規約談的做法不大相同，而且也未明確是否給予當事人在約談后整改和限期糾正的補救程序，更像是略帶有教育和訓誡性質的行政處罰告知。約談是否與告知沖突或者就是要替代告知，還有進一步探討的空間。
統而言之，《規定》所帶來的裨益是全面而深遠的。社交軟件、短視頻、自媒體、網絡直播等類型重點平臺問題不斷，元宇宙、區塊鏈、NFT、ChatGPT等熱點迭起，網絡法治建設絕不是一蹴而就的。《規定》的修訂完善是網信部門行政執法的“基本法”，但不是“萬能鑰匙”，亦非網信領域難題治理的“終極方案”，不斷加大調查研究，為真問題提供解決方案，從執法主體、程序、救濟等多方面進行探索，才是網信領域行政執法的實踐常態。充分認識《規定》出臺的重大意義，無論是行政機關還是公民、法人或者其他組織，嚴格執行《規定》，推動中國網絡信息領域執法規范化、科學化，各方還有諸多任務要完成。
未來應以行政執法來實踐和檢驗立法，落實二十大報告中“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”的戰略部署，持續推進網絡立法體系化建設，進一步完善數據、平臺、技術等方面的立法工作，為網絡強國建設接續提供源源不絕的堅實制度保障。
（王靜為北京師范大學法學院副教授、中國法學會行政法學研究會副秘書長；梁亞倫為中國社會科學院大學法學院碩士研究生；）
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